Oleh: Dr. Lusia Indrastuti, S.H., M.Si., M.H
OTONOMI daerah merupakan salah satu pilihan penting dalam desain ketatanegaraan Indonesia. Pemerintahan tidak seluruhnya dijalankan dari pusat saja. Daerah diberikan ruang untuk mengatur dan mengurus kepentingannya sendiri karena pemerintah daerah dianggap lebih dekat dengan persoalan masyarakat setempat.
Pasal 18 ayat (2) UUD 1945 menegaskan bahwa pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota mengatur serta mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan. Bahkan Pasal 18 ayat (5) menyatakan bahwa daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat. Namun Indonesia tetap merupakan negara kesatuan. Otonomi daerah bukanlah kedaulatan daerah. Daerah mempunyai kewenangan, tetapi kewenangan tersebut tetap berada dalam satu sistem pemerintahan nasional.
Persoalan kemudian muncul ketika pemerintah daerah tidak mampu atau gagal menjalankan suatu kewenangan yang sebenarnya menjadi tanggung jawabnya. Apakah Pemerintah Pusat boleh mengambil alih? Jika boleh, sampai sejauh mana?
Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah membagi urusan pemerintahan menjadi urusan absolut, konkuren, dan urusan pemerintahan umum. Urusan absolut sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, seperti politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama. Sementara urusan konkuren dibagi antara Pemerintah Pusat, provinsi, dan kabupaten/kota, dan urusan konkuren yang diserahkan kepada daerah menjadi dasar pelaksanaan otonomi daerah. Dengan pengaturan tersebut, sebenarnya tidak tepat apabila setiap keterlibatan Pemerintah Pusat dalam persoalan daerah langsung dipandang sebagai bentuk pelanggaran terhadap otonomi.
Pasal 7 UU Pemerintahan Daerah bahkan memberikan kewenangan kepada Pemerintah Pusat untuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh daerah. Presiden juga memegang tanggung jawab akhir atas penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan oleh Pemerintah Pusat maupun daerah. Tetapi kewenangan melakukan pembinaan dan pengawasan tentu berbeda dengan kewenangan untuk mengambil alih urusan daerah. Pengambilalihan harus ditempatkan sebagai tindakan luar biasa, bukan sebagai kebiasaan dalam hubungan pusat dan daerah.
Salah satu bahaya dalam hubungan pemerintahan pusat dan daerah adalah munculnya anggapan bahwa Pemerintah Pusat boleh mengambil alih urusan daerah ketika menilai bahwa kebijakan pusat lebih baik, lebih cepat, atau lebih efektif. Pandangan seperti ini kurang tepat. Otonomi daerah justru diberikan agar terdapat ruang bagi perbedaan kebijakan sesuai kebutuhan masing-masing wilayah. Apa yang sesuai untuk sebuah kota besar belum tentu sesuai untuk kabupaten yang sebagian besar wilayahnya pedesaan. Begitu pula karakter kepulauan, kawasan perbatasan, daerah industri, dan wilayah pertanian tentu membutuhkan kebijakan yang tidak selalu sama. Oleh sebab itu, perbedaan kebijakan antara pusat dan daerah tidak otomatis dapat dijadikan alasan pengambilalihan kewenangan.
Pasal 18A UUD 1945 menghendaki hubungan kewenangan pusat dan daerah diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Dengan kata lain, pusat tidak dapat hanya mengatakan, “kami bisa mengerjakan lebih baik, maka kewenangan daerah kami ambil.” Harus ada dasar hukum.
Pengambilalihan menjadi lebih dapat dibenarkan ketika daerah tidak menjalankan kewajiban pemerintahan yang oleh undang-undang memang harus dilakukan dan kegagalan tersebut menimbulkan persoalan bagi pelayanan masyarakat atau daerah lain. Contohnya dapat dilihat dalam kerja sama wajib antardaerah. Ada urusan tertentu yang tidak mungkin diselesaikan hanya oleh satu daerah karena mempunyai dampak lintas batas administratif. Pengelolaan sampah regional, transportasi antardaerah, pengelolaan sumber daya tertentu, maupun pelayanan publik yang secara faktual melibatkan beberapa daerah dapat membutuhkan kerja sama.
UU Pemerintahan Daerah mengatur bahwa jika kerja sama wajib tertentu tidak dilaksanakan oleh daerah, Pemerintah Pusat dapat mengambil alih pelaksanaan urusan yang seharusnya dikerjasamakan. Untuk kerja sama tertentu antarkabupaten/kota dalam satu provinsi, pengambilalihan dapat dilakukan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.
Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2018 bahkan mengatur prosedurnya. Pengambilalihan oleh Pemerintah Pusat terhadap urusan kerja sama wajib daerah provinsi dilakukan setelah adanya pembinaan dan evaluasi terhadap kendala yang menyebabkan kerja sama tersebut tidak terlaksana. Untuk kabupaten/kota, gubernur juga terlebih dahulu harus melakukan pembinaan, evaluasi, dan memperoleh persetujuan Menteri. Pengambilalihan bukan tindakan pertama. Pembinaan terlebih dahulu, evaluasi kemudian, baru pengambilalihan apabila memang diperlukan. Prinsip semacam inilah yang seharusnya menjadi pola umum dalam hubungan pusat dan daerah.
UU Pemerintahan Daerah menetapkan enam urusan wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, yaitu pendidikan, kesehatan, pekerjaan umum dan penataan ruang, perumahan rakyat dan kawasan permukiman, ketenteraman dan ketertiban umum serta perlindungan masyarakat, dan sosial. Daerah wajib memprioritaskan pelayanan dasar tersebut dan pelaksanaannya berpedoman pada standar pelayanan minimal yang ditetapkan Pemerintah Pusat. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi bukan hanya mengenai “hak daerah mengatur”, tetapi juga mengenai kewajiban daerah memberikan pelayanan kepada masyarakat.
Jika terjadi kegagalan serius sehingga masyarakat kehilangan akses terhadap pelayanan mendasar, Pemerintah Pusat tentu tidak dapat hanya mengatakan bahwa masalah tersebut sepenuhnya urusan daerah. Namun intervensi juga harus dilakukan menurut instrumen yang diberikan peraturan perundang-undangan. Pembinaan, pengawasan, fasilitasi, bantuan anggaran, hingga bentuk pengambilalihan tertentu harus dibedakan satu sama lain. Prinsipnya sederhana dimana semakin besar campur tangan Pemerintah Pusat terhadap kewenangan daerah, semakin kuat pula dasar hukum dan alasan yang harus diberikan.
Dalam penyelenggaraan jalan misalnya, perubahan UU Jalan memberikan ruang pengambilalihan ketika pemerintah daerah belum dapat melaksanakan kewenangannya. Untuk jalan provinsi, Pemerintah Pusat dapat mengambil alih pelaksanaan urusan pembangunan jalan provinsi dalam kondisi yang ditentukan undang-undang. Pada jalan kabupaten/kota, pengambilalihan dapat melibatkan pemerintah provinsi dan/atau Pemerintah Pusat ketika pemerintah kabupaten/kota belum dapat melaksanakan kewenangannya. Contoh ini penting karena menunjukkan bahwa pengambilalihan bukan konsep yang dilarang dalam negara yang menerapkan otonomi daerah. Yang menentukan adalah apakah pengambilalihan tersebut memang diperintahkan atau diizinkan undang-undang dan apakah syarat-syaratnya terpenuhi.
Jika setiap kali daerah dianggap lambat kemudian Pemerintah Pusat mengambil alih kewenangannya, maka otonomi daerah perlahan dapat kehilangan makna. Daerah tidak akan pernah belajar memperbaiki kapasitas apabila setiap persoalan langsung diselesaikan pusat. Bahkan dapat muncul ketergantungan baru ketika terjadi masalah, daerah cukup menunggu Pemerintah Pusat turun tangan.
Pengambilalihan juga seharusnya tidak dipakai hanya untuk menyeragamkan pilihan kebijakan daerah. Perbedaan kebijakan merupakan konsekuensi logis dari desentralisasi selama kebijakan tersebut masih berada dalam lingkup kewenangan daerah dan tidak bertentangan dengan hukum. Pemerintah Pusat memang mempunyai fungsi pembinaan dan pengawasan. Tetapi pengawasan tidak otomatis berarti pusat dapat menjalankan sendiri setiap urusan yang menjadi kewenangan daerah.
Dalam hubungan yang sehat, Pemerintah Pusat bukan pesaing pemerintah daerah. Begitu pula daerah bukan pemerintahan yang berdiri di luar Pemerintah Nasional. Keduanya merupakan bagian dari satu sistem. Benar bahwa dalam negara kesatuan tidak terdapat kedaulatan negara bagian sebagaimana dalam sistem federal. Namun UUD 1945 sendiri memilih memberikan otonomi yang luas kepada daerah.
Jadi, Kapan Pengambilalihan Dibenarkan?
Pemerintah Pusat dapat dibenarkan mengambil alih pelaksanaan kewenangan tertentu daerah bukan semata-mata karena pusat mempunyai kedudukan lebih tinggi, melainkan ketika terdapat dasar hukum yang jelas dan kondisi yang memang membenarkan intervensi. Terutama ketika daerah tidak mampu melaksanakan kewajiban yang secara hukum harus dijalankannya, terdapat dampak lintas daerah yang tidak dapat diselesaikan sendiri, atau kegagalan penyelenggaraan mengancam kepentingan dan pelayanan masyarakat.
Namun pengambilalihan seharusnya menjadi pilihan terakhir, bukan pilihan pertama. Jika semua persoalan daerah dijawab dengan pengambilalihan, yang lahir bukan penguatan negara kesatuan, melainkan pelemahan desentralisasi. Sebaliknya, apabila Pemerintah Pusat membiarkan masyarakat kehilangan pelayanan hanya dengan alasan menghormati otonomi, negara juga gagal menjalankan tanggung jawabnya.***
(Dr. Lusia Indrastuti, S.H., M.Si., M.H. Penulis; Dosen Fakultas Hukum Universitas Slamet Riyadi (UNISRI) Surakarta)
